承担着资源综合利用、保护生态环境重任的再生资源行业，目前遇到了缺乏进项发票，增值税难以实现抵扣；加工环节税收优惠政策适用范围狭窄等问题，迫切需要解决。
“再生资源行业的税收优惠问题长期未得到有效解决，制约了行业的规范化发展和转型升级，亟需以问题为导向开展税制改革。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对第一财经记者表示，他与中国物资再生协会会长许军祥等专家联合提出的相关建议已提交有关部门。
目前，全国再生资源回收企业约9万家，从业人员约1300万人，已形成以回收站点、分拣中心、集散市场为核心的三位一体回收体系。但规范化运营、集约化经营水平还有待提高。
常纪文表示，再生资源综合利用既可节约原生资源和能源，保护生态环境，又减少温室气体的排放，因此税收政策作为重要的宏观调控手段，应予以特别支持。
再生资源行业面临的税收五大痛点
中国物资再生协会近期在组织开展了一系列调研后发现，目前，我国再生资源行业在税收减免上主要面临着五个方面的问题，迫切需要解决。
一是缺乏进项发票，增值税难以实现抵扣，大幅提高了回收企业成本
许军祥介绍，再生资源回收企业的原料主要来源于两个渠道：从众多的消费者、流动商贩和个体户手中购买再生资源，该部分再生物资比例约占90%；回收企业因得不到增值税发票，故无法抵扣进项税；从产废企业购买再生资源，因一些产废企业不按规定对外开具增值税专用发票，导致回收企业无法抵扣进项税费。
以报废汽车回收拆解行业为例，目前约40%的个体经营者无法提供进项发票，约40%的国有企业无法开具抵税发票，而其余约20%的企业在报废车辆时可开具一般纳税人专票。
调研发现，在废弃电器电子产品拆解过程中，回收公司开具的增值税发票税率为13%，个人开具的增值税发票税率为3%。部分不能开具发票的供货商会到税务局代开发票，但此类发票为普通发票，不能进行抵扣，拆解企业需缴纳较高的进项税费。营改增后，小规模纳税人年收入调整为不超过500万元。
许军祥介绍，由于社会来源的废电器比例高达90%，回收公司开具的增值税发票税费经传导后，实际上仍由拆解企业负担。“江苏、江西、浙江等省份的部分地市为了解决这一问题，允许回收企业在本省域开具收购发票或凭证，用作进项税额的抵扣。但因为担心企业虚开发票，这一做法并未在全国推广。”他说，回收企业向下游加工企业销售再生资源时，只能按销售总额缴纳13%的增值税，加上地方附加税，总税负远高于一般行业的水平。
二是加工环节税收优惠政策适用范围狭窄，难以满足行业的实际发展需求
《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》规定，当企业的综合利用产品为“经冶炼、提纯产生的金属及合金（不包括铁及其合金）”时，只有原料70%以上来自所列资源且取得相应资质后，才可享受30%的退税；当企业产生的综合利用产品为“炼钢炉料”时，只有产品原料的95%以上来自所列资源、炼钢炉料符合《废钢铁》所提技术要求、生产经营满足《废钢铁加工行业准入条件》所列条件等时，才可享受30%的退税；符合条件的废塑料、废旧聚氯乙烯制品、废铝塑（纸铝、纸塑）复合纸包装材料综合利用企业，退税比例为50%。
许军祥反映，从实践来看，《目录》设置的条件苛刻、标准高，只有少数再生资源加工企业符合要求。以废塑料加工为例，目录强调“产品原料100%来自所列资源”，但因加工利用列入产品目录的废塑料一般需添加助剂，故难以享受所得税优惠，全国能享受退税政策的废塑料加工企业不足三分之一。
再以废旧轮胎为例，目录对轮胎翻新、再生胶和胶粉规定了税收优惠条件和比例，但未对废旧轮胎热解规定优惠措施，且要求再生胶中胶粉占比达到95%，要求极为严格。另外，企业如遭受一万元及以上的环保行政罚款，就会丧失为期三年的退税权。
三是再生资源加工环节的税收优惠难以传导至回收环节的正规企业
许军祥说，尽管再生资源行业税收优惠针对的是再生资源加工利用环节，但政策设计的初衷是鼓励企业综合发展，将加工环节的税收优惠传导至回收环节的正规企业。在实践中，由于再生资源回收处理产业链较长，回收、贮存、分拣、拆解、深加工等环节分工细致，单个企业难以完成所有环节的工作。
调研发现，目前回收环节的门槛较低，流动商贩和非正规企业大量进入。超过85%的废电器拆解处理企业附近存在非法拆解点，平均每个企业周边超过10个，其中大部分是无任何手续的回收和拆解网点。由于不纳税，非正规经营者抬高价格从产废者手中收购再生资源，形成了非正规回收者“无票价”与正规回收企业“带票价”两种价格体系，挤压了正规回收企业的生存空间。
四是现行税收政策导致再生资源价格倒挂，削弱相对于原生资源的价格竞争力
再生资源经回收和处理后成为可再生的原材料。与原生资源相比，再生资源的品质接近甚至部分品类优于原生资源，但也存在供应不稳定等问题。调研发现，目前，废钢铁、废纸、废塑料等再生资源行业的税负高，大幅提升了回收利用成本，降低了其相对于原生资源的价格优势，企业往往不愿意选择使用再生原料，不利于循环经济的发展。
许军祥以塑料为例介绍，2020年8月PET原生塑料的价格是每吨6000元左右，而再生塑料颗粒每吨达到1万多元。“这一价格倒挂现象的形成，税负的作用不可小视。”他说，与此同时，企业的税收、环保成本、管理成本、人力成本等持续增加，导致再生塑料的总体生产成本居高不下。
再以金属加工为例，加工企业若采用废杂铝则无增值税进项抵扣，而采用电解铝则有进项抵扣，因此企业往往选择使用电解铝，导致废杂铝使用率下降，不利于循环经济的发展。
五是地方税收政策差异较大，市场竞争环境不公平
许军祥反映，目前，我国尚未统一出台与再生资源行业发展需要相适应的税收政策，各地制定和实施的政策不一。如为发展废旧物资回收利用产业，山东、安徽、河南等省份制定了财政扶持政策，对增值税地方留存的部分，实施比例不等的返还，形成了行业税收洼地。这些政策虽然减轻了部分再生资源企业的负担，但拉大了地方税收政策的差距等。
建议动态调整税收优惠目录
资源循环利用已成为保障我国资源安全的重要途径。2020年我国再生资源回收量达到37800万吨，年均递增10.20%。常纪文和许军祥等专家认为，基于再生资源行业的特殊性，国家应尽快制定统一的税收优惠政策，动态调整税收优惠目录，建立全供应链信息化综合服务平台，完善配套的税收优惠实施制度和机制。
专家们建议，允许符合监管要求的企业自行开具收购发票，或对该类企业免征增值税。在报废汽车、废电器等已具备良好监管基础条件的领域开展试点，国家对其增值税予以一定比例的优惠甚至免征增值税。未来，该政策可扩展至具备一般纳税人资格的再生资源回收企业，同时禁止无票收货。这样可降低行业整体税负和成本，提升正规企业的回收和加工利用率。
同时，对《资源综合利用企业所得税优惠目录》和《资源综合利用增值税优惠目录》实施动态管理，及时更新、修订并扩大优惠企业范围，细化、优化目录规定，将再生资源利用企业税负控制在一个合理区间，降低再生原料加工与使用成本，保持其价格竞争优势。提升加工环节增值税即征即退比例。
专家们建议，强化行业信息化与信用监管，完善与税收相关的配套制度。分行业制定市场准入标准，不符合市场准入条件的，不得享受税收优惠。打造公共回收平台，规范各环节的税收核定与征缴工作。针对再生资源回收行业业务真实性难判定、企业所得难核定、发票易虚开、产废企业难开票等实际问题，建立再生资源供应链公共服务平台。
11月9日，国家税务总局官网就《资源综合利用企业所得税优惠目录》问题给出的“留言答复”时表示，将根据经济社会发展需要及企业所得税优惠政策实施情况，适时对《目录》内的项目进行调整和修订，并在报国务院批准后对《目录》进行更新。